Uchwała NSA w sprawie jednostek budżetowych

Omawiany spór z Gminą Wrocław rozpatrywał ostatecznie NSA, który postanowieniem z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I FSK 311/12 przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów. NSA w składzie poszerzonym miał odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o VAT, jednostki budżetowe gminy są podatnikami podatku od towarów i usług.

Odpowiedzią na zadane pytanie była uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt I FPS 1/13, w której stwierdzono, iż w świetle art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT podatnikami VAT są gminy, a nie ich jednostki budżetowe.

W uzasadnieniu do ww. uchwały skupiono się przede wszystkim na analizie głównych cech gminnych jednostek budżetowych. Według NSA, mimo wyodrębnienia organizacyjnego takiej jednostki, nie prowadzi ona działalności gospodarczej w sposób samodzielny, czy niezależny od gminy, której majątkiem dysponuje. Celem takiej jednostki nie jest prowadzenie działalności gospodarczej. Działalność taka może wystąpić, ale przy okazji innej aktywności o zasadniczym charakterze.

Zdaniem Sądu wyodrębnienie organizacyjne gminnej jednostki budżetowej jest kształtowane przez gminę i służy do wykonywania jej zadań. W przypadku gdy w ramach działalności ubocznej gminnej jednostki budżetowej dojdzie do podjęcia czynności opodatkowanych podatkiem VAT, podatnikiem - zdaniem Sądu - będzie gmina.

NSA podkreślił, iż cechą charakterystyczną gminnej jednostki budżetowej jest brak własnego mienia i dysponowanie jedynie wyodrębnioną i przekazaną w zarząd częścią majątku osoby prawnej, jaką jest gmina. Gminna jednostka budżetowa pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a swoje dochody odprowadza na rachunek gminy. Powoduje to, że wielkość wydatków gminnej jednostki budżetowej nie jest w żaden sposób związana z wysokością dochodów zrealizowanych przez tę jednostkę. Ponadto gminna jednostka budżetowa nie dysponuje realizowanymi przez siebie dochodami. Gmina natomiast ma do dyspozycji pełną kwotę dochodów uzyskaną przez gminne jednostki budżetowe.

W uzasadnieniu wskazano, iż: "(...) Wobec przedstawionych (...) unormowań ustawowych, z których wynika, że gminne jednostki budżetowe nie mają przymiotu samodzielności, czy niezależności w dysponowaniu przyznanymi im środkami finansowymi, przy wykonywaniu wszelkich czynności, w tym opodatkowanych podatkiem od towarów i usług, regulacja zawarta w § 13 ust. 1 pkt 13 (...) rozporządzenia Ministra Finansów (w sprawie VAT - przyp. red.) nie może mieć przesądzającego znaczenia, jako argument dotyczący uznania gminnej jednostki budżetowej za podatnika podatku od towarów i usług. Z przepisu tego pośrednio można by wyprowadzić wniosek, że wszystkie jednostki budżetowe są podatnikami podatku od towarów i usług, gdyż zwolnieniem od podatku objęto usługi świadczone pomiędzy jednostkami budżetowymi lub samorządowymi zakładami budżetowymi. Jednakże unormowanie to zawarte jest w akcie podustawowym, przy okazji uregulowania innego zagadnienia (zwolnień). Natomiast, zgodnie z art. 217 Konstytucji, określanie podmiotów opodatkowania następuje w drodze ustawy. Dlatego też wykładnia tego przepisu aktu wykonawczego musi być przeprowadzana w zgodzie z ustawą. (...)"

Podjęta przez NSA uchwała - mimo obszernego jej uzasadnienia - nie rozwiązała jednak wątpliwości dotyczących zasad rozliczania podatku VAT przez gminy. Gminy oczekiwały zatem na konkretne wskazówki, jakich udzielić miał w tej sprawie Minister Finansów.

Po podjęciu uchwały przez NSA, Ministerstwo Finansów, w komunikacie z dnia 9 lipca 2013 r. dostępnym na stronie internetowej (www.finanse.mf.gov.pl) odniosło się do jej sentencji wyjaśniając, iż: "(...) koncepcję realizacji w praktyce ww. uchwały NSA w sprawie gminnych jednostek budżetowych resort finansów przedstawi po opublikowaniu uzasadnienia do uchwały i dokonaniu jego szczegółowej analizy. Intencją resortu finansów jest, aby obciążenie gmin związane z zastosowaniem się do wykładni zaprezentowanej w uchwale NSA, było jak najmniejsze. (...)"